卢杰昌 汪元金 李晓宝
公益诉讼案件庭前准备工作是公益诉讼案件庭审活动的一个重要环节，是公益诉讼起诉人出庭支持公诉的基础工作。认真做好庭前准备工作，对于保证公益诉讼案件庭审活动顺利开展并提高庭审质量和效果，从而达到实现公益诉讼请求的目标，具有重要意义。因此，认真研究公益诉讼案件庭前准备工作的相关问题确有现实必要性。为此，笔者略抒管见，以供参考。
一、公益诉讼案件庭前准备工作面临的挑战
公益诉讼案件庭前准备工作相对于刑事案件庭前准备工作而言，虽有相通之处，但也有明显的区别。刑事案件公诉工作是检察机关的传统业务，其庭前准备工作的理论研究、实务积累和方式方法等，都已经相对成熟。而公益诉讼工作是检察机关2015年7月开始试点并于2017年7月正式实施的一项职能，其庭前准备工作的理论和实践均相对欠缺，是检察机关面临的一项全新的挑战性的工作。
（一）理论研究不足带来的挑战。公益诉讼庭前准备工作所涉及的理论问题相对较多，争论较多的主要为： （1）庭前准备的定位问题，主要涉及庭前准备是否属于诉讼活动及其程序规范的问题；（2）庭前准备的主体问题，主要涉及公益诉讼案件调查主体和公诉主体、调查部门和公诉部门是否合一的问题；（3）庭前准备的起止时间问题，主要涉及送达公益诉讼起诉书和收到出庭通知的界定问题；（4）庭前准备的基本内容问题，主要涉及庭前准备什么、如何准备、具体要求、方式方法等问题。上述问题的争论导致了认识分歧和实践困惑。
（二）制度设计不足带来的挑战。目前检察机关办理公益诉讼案件主要是依据 高检高法于2018年3月颁布实施的《关于检察公益诉讼适用法律若干问题的解释》，此解释中并无涉及庭前准备的相关规定。而高检随后印发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》，对公益诉讼庭前准备工作的规定也相对原则，仅对庭前会议和庭审预案进行了抽象的规定，制度设计不能完全满足公益诉讼案件庭前准备的实务要求，造成庭前准备工作的制度不完善和程序不规范。为此，各地和各办案主体在公益诉讼案件庭前准备方面，各唱各号各吹各调，形成各行其是的局面。
（三）法检协调不足带来的挑战。公益诉讼之于检察机关是新兴职能，之于审判机关而言也必将带来挑战，因此检法两家开展有效协商并达成共识，对弥补立法规定不完善而形成的制度设计不足大有裨益。司法实践中，就宏观层面而言，检法两家虽经协商取得了一些共识，但在检察机关的诉讼地位、具体程序构建、案件管辖、举证责任、二审程序、裁判方式、庭审监督、执行监督等方面仍有许多分歧存在；就微观层面而言，在具体个案的协调、庭审语言的规范、分歧问题的解决等方面，都存在这样或那样协调后无法达成一致形成共识的现象。这些问题不同程度地都会反映到公益诉讼庭前准备工作中去，影响庭前准备工作的效率和质量，并进而影响审判机关和检察机关有效发挥司法审判、法律监督职能作用。
（四）实务积累不足带来的挑战。据调查，E市检察机关2017年7月至2019年7月，共立案调查公益诉讼案件103 件，发出诉前检察建议91件，提起公益诉讼8件，审判机关已开庭审理5件，作出判决5件。统计表明，目前提起诉讼的公益诉讼案件相对较少！如此之少的庭审案件，不可能积累丰富的庭审活动经验包括庭前准备工作经验，庭前准备工作中可能遇到的一些困难或问题也不可能在仅有的几次庭审中展现出来，对于如何解决今后可能遇到的困难和问题也不可能提供相对成熟的解决方案和方法。
二、公益诉讼案件庭前准备工作存在的问题
公益诉讼庭前准备工作面临的挑战，既是理论问题也是立法问题，更是实践问题。这些挑战将在一段时期内影响并制约公益诉讼案件庭前准备工作的有效开展，并由此产生一系列问题。考察目前公益诉讼案件庭前准备工作现状，这些问题主要表现在以下方面：
（一）庭前准备存在重视不够问题。主要表现为：（1）认为无需准备。目前公益诉讼案件大多釆取的是调诉合一模式，即开展公益诉讼案件调查取证的办案人员同时担任公益诉讼起诉人，于是有的认为案件是自己親自查办并熟悉案件情况，不用准备就可直接参加庭审，不会出现意外情况。（2）认为无准备必要。有的认为检察机关是依职权提起公益诉讼，庭审就是走程序走过场，无论怎样审判机关都会支持检察机关的诉讼请求，对庭审准备工作采取无所谓态度。（3）认为与个人无关。有的认为案件已诉至法院，判不判如何判是审判机关的事，与自己无关，对庭审准备工作不尽心，釆取完全不负责任的做法。（4）认为不用准备。有的公益诉讼起诉人对自身能力足够自信，认为在庭审过程中依靠自身能力临场发挥完全能够应付庭审，因此认为不用做那些繁琐的庭审准备工作。产生上述问题的原因，主要是对庭前准备的定位存在误区，并由此产生认识偏差所造成的。
（二）庭前准备存在准备不到位的问题。主要表现为：（1）准备目标不明。对于庭前应准备什么、如何准备一知半解、不甚明了，不能有效达成准备目的。（2）准备时间仓促。对于何时开始庭前准备、什么节点准备什么没有规划，不能有计划有步骤地把握准备节奏。（3）准备内容简单。对于准备事项不认真研究，应付了事，不能结合具体个案的具体情况开展针对性的准备工作。（4）准备事项不全。主要是忽视一些准备事项，其中较为突出的是忽视在开庭前征求被告意见并跟踪了解被告整改的进展情况，往往造成庭审时诉讼请求已不成立的被动局面。（5）证据准备不到位。应当补充调查的未䃼查到位，应当排除的证据未审查排除，应当通知出庭的证人或鉴定人未及时通知等等，造成庭审时举证质证质证被动。（6）程序准备不到位。主要是不能有效利用庭前会议解决程序争议问题。这些问题主要是业务能力和责任心不足造成的。
（三）庭前准备存在准备方法不当的问题。主要表现为：（1）条理性不强。开展庭前准备时，无方案无计划无步骤，就像＂脚踩西瓜皮，滑到哪算哪＂，没有章法没有头绪，想起什么就做什么，从而使准庭审准备工作杂乱破碎，难免出现挂一漏万的问题。（2）针对性不强。不能根据具体个案的具体情况有的放矢地开展庭前准备工作，或法律适用准备针对性不强，或证据准备针对性不强，或辩论准备针对性不强等，所准备事项在庭审时往往发挥不了支持作用，从而造成庭审被动。（3）预测性不强。不能根据证据交换规则获取的信息和被告辩解以及个案实际，准确分析庭审过程中可能出现的问题，并正确预测被告或辩护人的辩护意见，造成质证意见和辩论意见的准备相对盲目。
三、公益诉讼案件庭前准备工作的基本内容
公益诉讼案件庭前准备工作是一项综合性质的工作，既有理论工作也有实践工作，既有实体法工作也有程序法工作，既有调查工作也有文案工作，涉及方方面面的相关事项，归纳起来主要内容如下：
（一）知识准备。公益诉讼案件庭审活动是对公益诉讼起诉人综合能力的检验。她考验的不仅仅是临场应变能力，更重要的是平时知识的积累。这种积累需要长期的学习和实践，不是一朝一夕就能养成的。但是，正所谓＂临阵磨枪，不快也光！＂针对具体个案，在庭前进行有针对性的知识准备对于庭上应对还是非常必要的。（1）法律知识的准备。需要收集和掌握与个案有关的民事和行政法律法规的相关规定，研究涉及个案的法律适用问题，分析可能发生的法律适用争议，形成法律适用确信，为庭审辩论作好法律支持准备。（2）专业知识准备。需要针对个案涉及的环保、土地、气候、食品、药品等专业方面的知识，进行资料查阅和专家咨询，掌握和了解与个案相关的基本专业知识，为庭上事实确认提供专业知识支持。（3）政策知识准备。需要及时了解个案涉及行业的最新政策规定以及公益受损时的行业规范、职能划分、职权界定等情况，为准确认定被告提供支持。（4）类案知识准备。需要收集其他地方办理的与个案类似的经典案例，借鉴其中有益的经验和应当吸取的教训，为庭上应对提供经验支持。开展知识准备工作，最主要的方法：一是自己学习，把涉及个案的法律知识、专业知识、经典案例等系统梳理归纳，做到心中有数；二是查阅资料，丰富知识积累，做到不仅知其然而且知其所以然；三是请教专家，包括检察业务专家和专业知识专家，咨询解答知识准备过程中遇到的难点和困惑。
（二）法律文书准备。主要包括两个方面的法律文书，一是庭审前应当适用的法律文书，二是庭审过程中应当适用的法律文书。概括而言，主要应准备以下文书：（1）拟定出庭意见书。这是庭审辩论阶段首先由公益诉讼起诉人发表出庭意见所使用的文书。这一文书是对公益诉讼起诉书的事实认定、法律适用、诉讼请求等问题所作的的进一步阐述和说明，应在庭前准备阶段拟制完成，作为庭审时发表出庭意见的基础。在庭审过程中，还应根据法庭调查阶段举证质证情况作出合理合法的修改，并最后入卷备查。（2）拟定最后陈述意见。这是法庭辩论结束后，法庭征询各方意见时由公益诉讼起诉人所陈述的最后意见，具有结案陈词的性质，一般应在庭前拟好提纲，并在庭上结合庭审具体情况发表陈述意见，最后附卷备查。（3）派员出庭通知书。这是检察机关收到审判机关的开庭通知书后，决定派员出庭而使用的一种法律文书，是庭前准备阶段的重要文书。一般来说，应是由谁准备即派谁出庭，特殊情况可作相应调整。（4）其他法律文书。包括送达文书、通知证人、鉴定人出庭等文书，均应根据法律规定予以执行。
（三）完善证据准备。在庭审之前，需要进一步审查证据并使其形成证明体系。（1）交换证据。在庭审之前，应当在被告提出答辩意见、参加庭前会议之机，与被告方充分交换证据，掌握被告方调查获取的证据，避免在庭审调查时出现＂证据突袭＂问题。（2）审查证据。主要是审查在卷证据和交换证据的真实性、合法性和关联性，对于不符合＂三性＂要求的在卷证据，分别情况釆取或排除或补正或加强等方式予以处理。（3）复核证据。对于证据审查过程中发现的存疑证据而影响事实认定的，应当在庭前准备阶段釆取适合的调查方式开展证据复核工作，以便去伪存真，还原客观事实。（4）完善证据。主要是要保证证明体系的完整性，形成环环紧扣的证据链条。因此对于证据链条欠缺的环节，应当进一步调查取证，补充强化相关证据，形成完善的证据体系。
（四）举证质证准备。举证质证是公益诉讼案件庭审过程中法庭调查阶段的一项主要诉讼活动，事关证据采信和事实认定，因此在庭前应做好充分准备。
1、举证准备。首先应当开展证据分类工作。一般可按照案件事实证明要素分成以下八组证据：（1）被告身份证据，（2）被告职能职责证据，（3）被告违法行为证据，（4）被告违法事实证据，（5）公益受损事实证据，（6）鉴定意见和专家意见证据，（7）法律法规适用证据，（8）其他类证据等。对于毎一组证据还可根据证明方向证明目的不同细分为若干组证据。比如被告违法行为类证据，如果有多个违法行为的，可分行为分类证据；如果违法行为是连续的过程，可按照时间节点或前后过程分类证据，等等。其次应当拟定每组证据或每份证据的来源说明和证明目的说明。主要是证明举证证据的＂三性＂，以保证法庭质证后予以釆信。最后应当制作多媒体示证PP丅，以实现多媒体示证庭审模式下的举证活动。当然，如果没有条件开展多媒体示证，可不作此准备。
2、质证准备。主要应当做好质证提纲的拟定工作。一方面，应当全面分析并科学预测被告或辩护人可能就举证证据提出的质证意见，并据此拟定初步的质证回答提纲；另一方面，应当针对庭前证据交换后获得的被告方提交的证据，拟定相应的质证意见；同时应当针对被告或辩护人在庭上可能实施的证据突袭，拟定相应的应对方案和处置措施。
（五）答辩准备。主要应当做好答辩提纲的拟定工作，这是保证庭审辩论阶段公益诉讼案件出庭检察官答辩效果的重要工作。首先，应当针对庭前证据交换后被告方提交的的答辩意见，拟定初步的答辩提纲并形成书面文稿；其次，应当针对庭前会议确定的争议焦点，从不同方面拟定初步的答辩意见并形成书面文稿；最后，应当分析预测被告或辩护人在庭上可能提出的辩论观点，并据此拟定相应的答辩提纲。
（六）询问准备。主要包括三个方面的准备工作：（1）询问证人准备。应当在庭审之前了解有无证人出庭情况，并针对具体的出庭证人，结合在卷证据拟定相应的询问证人提纲，以备庭审询问时使用。（2）询问鉴定人准备。对于存在鉴定意见在卷的公益诉讼案件，一般都要拟定相应的询问鉴定人提纲，以备鉴定人出庭时使用。（3）询问专家准备。这主要是针对一些公益诉讼案件涉及相关专业知识，需要通知专业知识方面的专家出庭而所作的准备，通常情况下也需拟定询问专家提纲以备庭审之需。（4）询问被告准备。应当在庭审前拟定询问被告提纲以备庭审调查之用，这是每起公益诉讼案件庭前必做工作，应予重视。
（七）程序准备。为提高庭审效率，保证庭审活动顺利开展，应当在庭前准备阶段解决部分程序性问题，主要包括：（1）案件管辖问题；（2）回避问题；（3）出庭人员问题；（4）庭审方案问题，包括是否公开审理、是否延期审理、是否简化审理程序等问题；（5）证据保全问题；（6）庭审争议焦点归纳问题，等等。解决上述问题的途径，主要是通过召开庭前会议的方式予以沟通解决。因此，公益诉讼起诉人在庭前应当认真研究上述程序性问题，并建议法庭适时组织召开庭前会议讨论沟通，交换意见后形成共识，以顺利推进庭审活动
（八）庭审模拟准备。对于重大疑难复杂的公益诉讼案件，一般应当在庭前准备过程中，运用模拟庭审方式进行庭审模拟准备。主要目的是通过模拟庭审，熟悉庭审程序，了解庭审对抗中可能遇到的问题，掌握庭审过程中可能出现的不确定性因素，从而有针对性地提出解决问题的方法和策略，不断提高和强化公益诉讼起诉人的出庭自信。
四、公益诉讼案件庭前准备工作的基本要求
（一）思想重视。一方面，应当充分认识庭前准备工作的重要性和必要性。要认识庭前准备是公益诉讼案件提起诉讼后的首要环节，是顺利完成庭审任务的基础和保证。做好这项工作，不仅能为庭审临场应变提供支持，而且对于法庭釆信证据认定事实并达成诉求也大有裨益和帮助。另一方面，应当牢固树立庭前准备工作的诉讼地位意识。要克服庭前准备工作中存在的＂无用论＂、＂可有可无论＂、＂可做可不做论＂等错误认识和思想误区，不断增强做好庭前准备工作的责任感和使命感，把庭前准备作为一项必要的诉讼活动做好做实。为此，公益诉讼起诉人应当不l断增强公益诉讼案件庭前准备的思想自觉，提高认识，端正态度，不断积累庭前准备工作的实践经验，为养成庭前准备的行为自觉奠定思想基础。
（二）全面准备。应当根据公益诉讼案件庭前准备的基本内容，结合个案具体情况全面开展庭前准备工作。首先应当重新阅卷，对全案在卷证据、基本事实、法律适用和程序要素进行再次审查，确认应当开展准备的基本方向和基本内容；其次应当拟定庭前准备方案，列明应当落实的各项准备工作和基本要求，做到不遗漏准备项目，不选择性安排准备工作；其三，应当根据准备方案有计划有步骤地推进每项准备工作的落实，防止随心所欲或无的放矢地开展庭前准备，同时根据落实过程中出现的新情况新问题及时调整准备方案并予以实施。
（三）方法得当。开展庭前准备工作并非无章可循无方可依，只要讲究方法就能做到条理清晰并达到事半功倍的效果。为此，一方面应当加强对公益诉讼案件庭前准备工作方式方法的研究，并将研究成果应用于庭前准备工作实践，在实践基础上进一步提练出能够有效指导庭前准备工作的方法；另一方面，应当不断总结公益诉讼案件庭前准备工作的办案实践，分析归纳在办案实践中行之有效的方式方法，并予以实施；同时应当借鉴刑事公诉案件庭前准备的有益经验和教训，在互通有无的基础上不断创新公益诉讼案件庭前准备工作的理论和实践。
（四）注重程序。公益诉讼案件庭前准备程序虽无法律明确规定，但并不说明庭前准备的相关事项不需要依程序进行。司法实践中，应当参照刑事和民商事诉讼程序的相关规则，并遵循诉讼规律，依法开展庭前准备工作。（1）庭前调查可参照刑事调查规则进行，一般应慎用查封、扣押、冻结以及限制人身自由的强制措施；（2）庭前现场复勘可参照刑事案件现场勘查规则开展，以保证现场勘查结论的客观性和真实性为要；（3）庭前诉讼保全可参照民商事诉讼保全规则执行；（4）庭前会议可参照两高关于刑事审判庭前会议的规定执行，主要应当解决程序争议并归纳庭审争议焦点。当然，在参照执行过程中，应当不断总结提炼符合公益诉讼案件庭前程序的相关规则，为相关立法工作奠定实践基础。
