——以本市民事检察工作为视角
李汉波 胡晓
【摘 要】民事检察监督制度经过三十多年的发展取得了重大进步，监督手段由过去单一的抗诉方式演变为现今抗诉与检察建议相结合的方式，监督内容由过去单一的裁判结果监督演变为裁判结果监督、审判人员违法行为监督、执行活动监督等诉讼全过程监督。但取得进步的同时，也面临着法律规定不详、工作推进不力、办案人员不足、素质能力不够等诸多挑战和问题，需要我们对症下药，从制度建设、办案方法、人员配置、素能提升等方面寻找对策。
【关键词】民事检察监督 挑战 问题 对策
民事检察监督，是指检察机关作为国家法律监督机关，依照法律规定对人民法院民事诉讼活动实施法律监督。根据2012年修改后的《民事诉讼法》，监督内容包括民事裁判结果监督、民事审判人员违法行为监督、民事执行活动监督。民事检察监督是法律赋予检察机关的重要职能，其性质是对公权力的监督，根本任务是保障国家法律的统一正确实施。三十多年来，民事检察制度的发展可谓饱经风霜、历经磨难，跟随社会和法律的发展逐渐壮大，成为了新时代“四大检察”之一，在维护司法公正、保障人权、化解矛盾方面发挥了重要作用。但不可否认，民事检察工作面临的问题依然很多。
一、近三年民事检察工作情况
2017年至2019年8月，鄂州全市办理民事诉讼监督案件163件，其中，裁判结果监督案件97件，提请抗诉11件，提出抗诉1件，提出再审检察建议10件，法院采纳再审检察建议1件，终结审查和不支持监督申请52件；审判人员违法行为监督案件26件，提出检察建议18件，法院回复采纳15件；民事执行活动监督案件40件，提出检察建议29件，法院回复采纳24件。
2017年至2019年8月，湖北全省民事诉讼监督案件8115件，其中，裁判结果监督案件5105件，提请抗诉137件，提出抗诉233件，提出再审检察建议384件，法院采纳再审检察建议144件，终结审查和不支持监督申请3024件；审判人员违法行为监督案件1320件，提出检察建议787件，法院回复采纳626件；民事执行活动监督案件1690件，提出检察建议935件，法院回复采纳745件。
从数据看，鄂州虽体量小，但与湖北全省民事检察工作发展趋势相同，能够大致反映民事检察工作发展的概况。例如，案件主要以裁判结果监督案件为主，审判人员违法行为监督案件和执行活动监督案件较少；裁判结果监督案件中，多数结果为不支持监督申请，案件办理主要转为服判息诉工作；再审检察建议虽有一定数量，但法院采纳不多等等。
二、新时代民事检察工作面临的挑战
（一）人民群众的维权意识更加强烈。新中国成立以来，我国一直在为建设法治国家而不懈奋斗，从法制的完善到法治理念的逐步深入，人民群众的法律意识得到了空前提高，维权意识更加强烈，随之而来的，是民事案件数量的不断增加以及案件类型的多元化，反映在民事检察监督中，就是民事裁判结果监督案件逐年攀升，并出现一些新类型案件，对民事检察监督工作提出了更高要求。
（二）人民群众对公平正义的追求更加迫切。新时代人民群众对美好生活的需要日益广泛，而对公平正义的追求即是人民群众对美好生活需要的司法内涵。公正是法治的生命线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正就有致命破坏作用。人民检察院作为法律监督机关，在建法治、保公正上有着不可推卸的责任和义务，民事检察监督案件不仅要上量，更要保质。
（三）人民群众对民事检察监督的期待更加凸显。随着民事检察监督职能的强化，社会公众对检察监督认知度有了明显的提高，尤其是一些抗诉成功的案例，让社会公众传统观念中“法检一家”的思想有所改变，更加愿意到检察机关申请监督。根据修改后的民事诉讼法，当事人必须先申请法院再审，才能到检察院申请监督。因此，到检察院申请监督的群众，一般都是官司缠身数年，历经几次判决，耐心濒临极限，对法院判决很不满，对检察机关抗诉期待很高，这就要求民事检察监督工作要更加客观公正。
三、民事检察工作存在的问题及原因
（一）法律对民事检察监督的规定不详。新民事诉讼法明确了检察机关有权对民事诉讼活动进行法律监督，增加了检察建议作为法定的监督方式，将民事审判人员违法行为和执行活动都纳入了监督范围，为检察机关全面开展民事检察监督工作奠定了法律基础。但监督范围的扩大只解决了“能否监督”的问题，只有授权性规定而无具体程序性规定，使得“如何监督”成为新的课题。尤其是对检察建议的回复、落实、反馈等保障机制不全，导致法院对检察建议态度较为随意，甚至有些抗拒，检察建议的工作效果不甚理想。
（二）三类案件不平衡，优质案件不多。主要表现为裁判结果监督案件逐年增多，但审判人员违法行为监督案件仍然较少，且突出案件、典型案件少。以鄂州为例，近两年裁判结果监督案件均同比上升，而审判人员违法行为监督和执行活动监督案件均同比下降，且湖北全省的数据也是如此。主要原因在于，一是民事检察工作影响力不够，审判和执行案件线索来源渠道少。民事检察工作起步较晚，与检察机关的公诉、批捕等业务相比影响较弱，群众对其了解较少，尤其是新增的审判和执行监督业务更是知之者甚少。二是职能宣传不到位。虽然民事检察部门为拓展案源也一直在努力开展宣传工作，但由于工作范围及宣传平台有限，难以实现有广度、有深度、有时长的宣传。三是案件类型少，因鄂州地域小，案件总量较少，案件类型也相对较少，难以挖掘到新类型的典型案件。
（三）再审检察建议采纳率不高。近三年，鄂州市检察机关的再审检察建议采纳率低于20%，湖北全省的采纳率也还不到45%。一是由于再审检察建议监督的精准度还不够，一定程度存在监督的点不够准确、监督的事项达不到标准的问题。二是由于再审检察建议本身没有强制性，能否取得成效很大程度依赖法院配合，而一般情况下法院轻易不会裁定再审。三是大多数检察机关多与法院文来文往，少人来人往，缺乏有效的沟通交流，没有建立起有效的工作联系制度，检法两家的认识分歧无法统一。
（四）办案人员和办案能力不足。一方面，案件数量总体增多，但民事检察部门尤其是基层院民事检察部门，均面临着领导不够重视、机构设置不合理、人员不足的困境，民事检察干警往往身兼数职，民事、行政、公益诉讼一手抓，尤其是新增业务公益诉讼工作牵扯了大量精力，导致民事检察工作常常遭遇冷门。另一方面，随着办案要求的提高，民事检察干警的办案能力凸显不足，难以应对新时期的工作要求，例如最高人民检察院要求审判人员违法行为监督和执行活动监督必须要开展调查核实，但我们的办案人员调查核实的经验不足、方法不多，导致成案较难。
（五）监督工作的广度和深度不够。长期以来，民事检察监督案件的类型都相对固定，裁判结果监督主要集中在民间借贷、医疗纠纷、离婚纠纷、建设工程纠纷等类型，审判人员违法行为监督主要集中在违反法定审理期限、送达程序不合法、文书不规范等问题，执行活动监督主要集中在违规终本执行、执行超期等问题。案件类型较少，监督层次较低，多停留在违法表层，未能发现深层次问题尤其是审判和执行人员违纪违法问题。鄂州市检察机关近三年发现移送司法人员违纪违法线索为0，湖北全省也不多，难以实现最高人民检察院关于强化对人监督的要求。
（六）息诉罢访工作机制不全。检察机关受理的民事诉讼监督案件，都是申请过法院再审的案件，这类案件大多数不存在明显错误，绝大多数案件检察机关会作出不支持监督申请决定。而申请人历经法院审判后，往往将希望寄托于检察机关抗诉，检察机关作出不支持监督申请决定后，有申请人仍四处上访，有申请人在检察机关缠访缠诉，甚至有申请人在网上发帖控诉。如鄂州年初发生的一起集体上访事件及一些网上控诉事件，申请人将对判决的怨气全部转移到检察机关。这说明检察机关面临的息诉罢访工作较之以往更加紧迫，而我们息诉罢访的工作机制还不够健全。
四、推进民事检察工作的对策
（一）多请示、勤汇报。在现有法律框架下，用好用活各项监督手段。多向上级院请示汇报工作，建议最高人民检察院与最高人民法院协商建立长效工作机制，明确检察建议的提出、回复、落实、反馈等系列程序问题，规定法院必须由专门部门对检察建议进行受理审查并在规定时间内及时书面回复检察机关，便于检察机关对检察建议案件进行跟踪监督。多向人大汇报工作，积极争取人大支持，接受人大监督，推进民事检察监督相关的法律法规在立法上进一步完善。
（二）广宣传、拓案源。充分利用检察机关检务公开网站、官方微博、微信公众号等网络媒体，以及本地报刊、电台、电视台等新闻媒体，加强民事检察职能和成功案例的宣传，扩大民事检察监督的社会认知度和影响力，引导当事人积极向检察机关提供线索申请监督。加强与律师协会、律师事务所、司法所的联系，完善信息交流机制和服务保障平台，适时召开与律师事务所、司法所等的座谈会，可以在司法所和法律援助中心设立民事检察申诉代理点，方便当事人和律师向检察机关提出监督申请或者提供案件线索。加强自行发现线索的能力，在办理各类民事检察案件中实行“一案三查”，全面突击。
（三）强沟通、促共识。检察机关在办案过程中，要主动强化与法院沟通联系，首先在思想认识上进行突破，力争达成共识，让法院认识到检察机关监督有利于法院更好履行审判职能，更能有效避免审判出错造成的矛盾纠纷。要建立长效沟通机制，对认识分歧较大的案件由检察长与法院协调，有疑点的案件由承办人与原审法官沟通交流，通过人来人往、定期座谈、会议互邀等多种形式促使与法院形成良性、互动、积极的工作关系，实现监督理念和监督方式双提升。从严把握监督标准，发出监督意见后，积极与法院联系协调，督促监督意见的采纳与落实，对未在规定期限内作出处理并书面回复的进行跟进监督，确保监督效果。
（四）找方法、提素能。在民事检察部门人力资源难以根本性改观的情况下，根据全国民事检察工作精神，尽快推进裁判结果监督案件的繁简分流机制，做到简案快办、繁案精办，有效解决案多人少的矛盾。强化思想引导，扭转“重刑事轻民事”“重公益轻民事”的思想观念，真正把民事检察当做主责主业来抓。强化办案指导，市院下沉办案力量，督促和参与基层院案件办理，缓解基层院人手紧缺问题。强化专业培训，邀请有调查核实工作经验的人士对全院民事检察干警进行培训辅导，确保民事检察干警学到方法、掌握技能，推动审判人员违法行为监督和执行活动监督工作上台阶。
（五）挖线索、深监督。强化对人监督，紧盯司法人员违纪违法线索，对民事审判中违法送达、违法采取保全措施、适用审判程序错误以及民事执行活动中明显超标的执行、消极执行、选择性执行、违法处置被执行财产等违法情形进行重点监督，从中挖掘司法人员违纪违法线索。强化调查核实，对审判人员违法行为监督案件，一律开展调查核实，深挖案件背后司法人员的违纪违法行为，对故意违背事实和法律枉法裁判等行为，要向法院发出追究违纪责任的检察建议，涉嫌犯罪的，要立案侦查或者向监察委员会移送司法人员违纪违法犯罪线索。开展虚假诉讼专项监督，用好专项监督对工作的带动作用，提升对虚假诉讼的鉴别力和查办力。开展类案深挖，通过个案监督发现同类案件存在的问题，以及同类不同判、不同执的案件，进行梳理，提出更高层次的监督意见。
（六）重释法、保效果。民事检察监督不能只关注能办出成绩的抗诉案件和检察建议案件，也要重视不支持监督申请案件的释法说理工作，保证案结事了、服判息诉。一是在受理案件时，可以通过向申请人发放告知书以及现场提示的方式，告知申请人可能出现的风险，使其对结果有预判、有准备。二是在案件办理过程中，相关进度和情况要及时通知申请人，使其对办案进度了然于心。三是作出决定性文书后，要及时送达并做好释法说理工作，力争把法律讲清、道理讲透。四是针对不服决定、情绪激动的申请人，要加强风险研判和防控，做好涉访涉诉的准备工作以及保稳保平安的善后工作。
结语
法律赋予检察机关更多监督职能的同时，检察机关在维护司法公正、社会稳定等方面也背负了更多责任。三十多年砥砺前行，民事检察监督成果可鉴，但前路依然任重道远、路远且艰，需要广大民事检察干警勇于担当、不懈努力，推动民事检察监督工作走上康庄大道。
